从“合作梦”到“官司潮”：地方国企为何成了营商环境的变量？

亿欧智库

2026-01-03 11:30 · 北京

——以桂林旅投为例，重构地方文旅产业营商机制与区域经济模型。

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“资源好上天，项目却烂尾”，许多地方拥有得天独厚的旅游资源，本应打造出合作共赢的精品文旅项目，最终却在各种纠纷中夭折，导致国有核心旅游资源常年沉淀形成无效资产，这已成为国内一些地区旅游业的尴尬缩影，这一悖论背后折射出深层次的机制问题。

中国文旅行业要提标杆必须是“南有桂林、北有西安”，与西安文旅各种正面出圈相比，近几年各种媒体批评桂林旅游业的声音此起彼伏，大致不外乎拿着好资源运营不好、市场口碑差等，笔者从业多年，却希望从另外一个视角来解构一下桂林这只“老麻雀”。

以前的桂林处处是景，现在的桂林处处是案，一景一案。广西政商圈和国内文旅圈有个说法：“桂林旅游业是外地商人投资的大坑，谁要去桂林投资旅游，只要能别光着屁股、穿着裤衩离开都算牛逼！”桂林作为“世界级旅游目的地”曾在每个年代都吸引过各路资本慕名而来，在过去几年却频频出现“合作梦”碎、一朝变成“国企官司潮”的窘境，沦为文旅投资的“大坑”。甚至有央企高管感叹，其集团“三进三出”桂林，投资也总是落不下来，这地方做项目太难了。这样的声音不禁让人追问：当地的机制性障碍究竟在哪里？何以成为影响营商环境的关键变量？

一、大背景：“政策-资源-项目”到“国企-机制-信任”

过往相当长一段时间里，中国旅游城市的发展路径可以简化为“政策-资源-项目”模式——政府政策驱动，配置优势资源，上马重点项目。而各地过去十年来陆续成立文旅集团，承接政府的文旅商体农相关类型资产，一方面拿着好资源好资产去融资化债，另一方面帮地方政府承接不良和存量资产，而政府的行政职能在产业招引上的影响越来越小，更多的项目合作都进入企业对企业的市场化合作机制轨道上，事实上各地文旅产业的招引和实施主体也逐步转变为地方国企。然而产业环境演化至今，只在主体层面进行市场化演进已不足以满足产业需求，越市场化，人们愈发认识到“机制”与“信任”才是优化营商环境、激发市场活力的核心。因此地方文旅产业发展新模型逐渐成形，可概括为“国企-机制-信任”三要素：地方国企作为资源运营主体，其内部治理和对外合作的机制决定了市场各方的信任程度，进而影响营商环境的好坏。在此逻辑基础上，我们发现文旅乃至更广泛的营商环境影响因素已变成以下六大关键变量：

资源释放性：核心旅游资源要素对外开放与释放的程度。资源垄断还是共享，决定了市场机会的大小。这里资源不代表资产，也不代表所有权，主要指大部分人文资源和自然资源的整体经营权或者部分经营权。凡是希望拿到核心资源所有权的思路都不适用于国内最优质的文旅资源。这方面海南释放得非常完整。国企契约能力：地方国企恪守契约、履行合同的能力。地方国企最不怕的是官司，因此这里不仅指明面的法律文书，而是很多没有写在协议中的实际资源支撑和配合度，作为资源方的地方国企有很多种办法不配合且不构成违约，这也是各地出问题最多的环节，直接关系合作方的信心，体现规则意识。这方面桂林国企在文旅产业对外合作甚至在广西自治区级国企圈子中都处于信用崩塌状态，和桂林旅游市场对游客的团客高返佣宰客行为形成“双杀失信”格局，亟待“信用”修复。政策兑现度：政府承诺和政策优惠兑现的充分性。是否存在“只唱高调不落实”或“新官不理旧账”的现象。这里关注很多政策文件的明确性，除了浙江、广东这样的经济发达省份外，大部分地方为了免责，政策文件不会给的特别明确，因此这个要素的可靠性在当前产业环境下基本可忽略。文化开放性：地方文化对外来投资者、人才、新理念的开放包容程度，是抱残守缺，还是兼收并蓄，这影响长期合作氛围。其实国内外大部分地区都存在排外心态，这是人之常情，毕竟外面的人来了表面看抢夺的是当地生意机会，但本地人无法直观理解的是外来投资和就业人群带来更大的市场和消费力。于是开放的越开放，封闭的越封闭。另外还有一个本地圈子文化，对外来项目都是见不得好嚼舌根子还是积极学习，笔者之前在湖南醴陵做事时就发现当地企业家对外来的企业资源都非常主动接触和学习，因此当地走出非常多企业家，年轻的二代也非常有见地和经商能力，相比较下桂林就完全是另一种面貌。人口吸附力：对人才和人口的吸引力及留存率。良好的就业创业环境不止是政策，当地房价和消费水平变得越来越重要，上一个时代年轻人还会靠着梦想去接受短期吃苦，但新生代年轻人都在和传统职场对抗躺平，如果当地的消费水平无法让年轻人和普通大众体会到生活愉悦感，很难留存消费型和创意型的产业，这方便比较好的典型是长沙，西安和重庆近几年也不错，桂林在消费方面一直不高，杭州反而正在远离这个状态。创新容忍度：对新兴业态、新模式的宽容度和支持度。能否容许试错、鼓励创新，反映营商环境的活力与弹性。这方面整个社会其实容忍度都不高，而如果有外来企业的创新要动原本老一辈势力的蛋糕时，更会迎来全方位的抵制和打击。好在这个要素不论早晚都会被市场逼出来，谁不变，整个市场就会用脚投票把谁淘汰，目前桂林在中国旅游市场就是这样个尴尬状态。

上述六大变量构成一个营商环境结构模型，当前影响文旅产业投资营商环境的，不仅有硬件资源和政策，更取决于地方国企为代表的市场主体行为以及制度土壤是否健康。这六方面彼此关联、共同作用，塑造出一个地区的文旅投资兴业气候。

二、案例解剖：桂林旅投纠纷的六变量映射

以桂林市为典型个案，可以透视地方国企如何成为营商环境中的不稳定因素。桂林旅游投资集团（简称“桂林旅投”）作为桂林市文旅资源运营的平台国企，通过公开信息（企查查、法律文书网及相关报道）可以清楚看到近年卷入多起合作纠纷，几乎涵盖了桂林最负盛名的几个景区。这些案例映射出上述六大变量的严重失灵，令人警醒。

1、七星公园案：七星公园是桂林知名景区，2010年长沙某艺术公司通过桂林市政府招商引资，与桂林旅投合资组建混改公司开发七星岩景区后洞等项目。长沙公司投入资金2400多万元，但桂林旅投却迟迟不履行出资义务，拒绝将约定的景区土地使用权移交给合资公司。合作方无奈将桂林旅投诉诸法院，法院判决旅投方移交土地。然而桂林旅投在败诉后自导自演了一出“纸面移交”的闹剧：其利用对合资公司的公章控制，和下属景区管理处签署了一纸土地移交文件，对外宣称已执行判决，实际上土地仍未真正移交。直至今日，此纠纷仍在拉锯诉讼中。七星公园案集中暴露了桂林旅投资源释放性和契约精神的双重缺失。

2、冠岩景区案：冠岩景区坐落漓江边，由桂林旅投经营。2017年，桂林某民营企业与桂林旅投旗下公司签订《冠岩景区船队租赁协议》，以承包方式运营景区接驳船只，为景区输送游客。即便在疫情困难时期，冠东公司依然为景区源源不断带来客流，支撑了景区人气。但当承包的两艘游船证件到期需年检时，桂林旅投却授意旗下企业拒绝为船只办理年审。此举导致船舶停航，承包方利益受损不说，也直接葬送了冠岩景区辛苦培育的客源市场，游客骤减。现在，双方公司仍处在诉讼中。冠岩案折射出旅投契约能力和创新容忍度的欠缺，生生将一个成熟客流量景区变成一个经营不良的国有资产。

3、芦笛岩-伏波山-叠彩山组合案：2019年，经桂林市国资委批准，桂林旅投与某民企组建混改公司，经营芦笛岩、伏波山、叠彩山景区的整体非门票相关收入项目，赋能桂林旅投的老景区。此后，该民企与桂林旅投共同组建混改公司并实际出资700万元，控股70%。然而，桂林旅投却没有依照约定将上述非门票项目移交给混改公司，反而不顾合同约定将其中的优质非门票项目（如芦笛岩的朝晖楼）另外承包出去给其他经营者。并且又一女二嫁，擅自将伏波山、叠彩山景区的非门票的相关项目转移给其他的投资方（另案——叠彩千里江山案）。当合作方依照合同约定自筹资金要求开展新的旅游项目时，桂林旅投以种种理由予以拒绝、拖延。至今桂林旅投不仅对混改公司的实缴出资款没有出资到位，反而以混改公司拖欠资源使用费为由，要求收回芦笛景区的所有非门票项目。目前，双方也正在纠纷中。此组合案例中，桂林旅投政策兑现度和国企契约能力荡然无存，多次违规转让合同标的，一系列操作不仅令民营伙伴蒙受巨额损失，也让桂林多个老景区错失借力焕新的良机。

4、叠彩山千里江山案：叠彩山也是桂林市区核心“老三山”核心景区之一，2021年，北京某投资公司联合社会资本，在国资委批复下，与桂林旅投共同发起设立桂林千里江山公司，初衷是通过一体化经营权移交，引入市场化团队与新业态，对叠彩山景区进行系统性新业态导入升级。然而，桂林旅投始终未按约定移交景区一体化经营权，事实上该景区早已通过“一女二嫁”的方式签约给芦笛岩景区原承包方，公司设立的根本前提都不存在。随着桂林旅投管理层更迭，前期合作共识被整体搁置，承诺资金未到位、核心资产权属瑕疵长期不解决，创新模式被雪藏，项目陷入长期停摆，最终演变为小股东联合发起公司解散诉讼。这一过程充分体现了地方国企手握核心资源却缺乏资源释放度、政策稳定性和创新容忍度时，再好的模式、再早的窗口期，也只能“起个大早、赶个晚集。

5、象山景区案：象鼻山是桂林城徽，也归属桂林旅投旗下经营。《象山·传奇》是由桂林旅投与广西最大的区直国企及桂林某民企共同出资组建的桂林浩淼旅游投资有限责任公司投资开发，耗资1.6亿元。后由于经营问题停演，该区直国企一纸诉状将浩渺及控股股东桂林旅投告上法庭，胜诉后连本带息近1亿元的执行一直不力，甚至将当时桂林旅投景区管理处既浩渺公司负责人申请执行限高。目前该官司胜诉方区直国企仍继续对桂林旅投追偿中，甚至坊间传言该笔债务可能被视同为不良，成为广西区直国企在桂林投资被关门打狗的一个典型，颇为讽刺。象山项目折射出政策兑现度和契约精神的问题：地方国企在项目失败后不承担责任、不积极善后，任由合作国企的合法权益受损。这种“新官不理旧账”的行为正是当前营商环境大忌，严重挫伤了国有投资者对桂林的信心。

其他可查案件不一而足，感兴趣的朋友可以自行去公开渠道查阅。综上，桂林旅投上述纠纷贯穿了资源不开放、合同不守信、政策不落实、文化不开放、人才难留存、创新遭阻碍等各种症结，每一起都对合作方造成实质伤害，也严重破坏了桂林的营商信誉。更值得关注的是，这些并非孤立事件，而是有着共性成因的结构性失灵——表面看是具体项目纠纷，实质上是地方国企在现行体制下机制失调的集中反映。“一流资源、三流环境”的怪状由此而生，地方国企俨然成了左右营商环境走向的变量因素。

在剖析桂林案例时，有必要澄清两个主体的区别：桂林旅游投资集团（“桂林旅投”）与桂林旅游股份有限公司（以下简称“桂林旅股”）虽仅一字之差，实为性质有些差异的两家国企。两家都是桂林市属国资公司，前者承担着非上市板块自然资源类为主的景区运营和投融资职能，后者则是按照证监会要求经营的国企控股上市公司，主营景区经营、市内交通游览、酒店业务等。桂林旅投名义上是桂林旅股上面的控股母公司，实际上仅为代政府形式股东权利，两边行政级别相当，也均各自独立运营。虽然桂林旅股也有不少经营问题，但由于上市公司的信息更为透明，这两年市面上更多的批评声音多数是针对“桂林旅股”，而“桂林旅投”的公开信息少的多，可以躲在后面摆烂或让桂林旅股背锅。

三、深层机制分析：地方国企机制症结

为何地方国企会频频成为营商环境的“槽点”？归根结底，在于其特殊的体制定位和机制缺陷，使其扮演“双重身份”却未能各司其职，激励机制扭曲，角色错位，并在市场上形成排他性优势，从而积累出系统性问题。

1、首先，双重身份导致治理困境。地方国企一方面是市场竞争主体，另一方面肩负政府职能延伸的色彩，常被当作政策执行工具。这种亦官亦企的身份，使其既没有纯市场化企业的自主决策权，又缺乏行政机关的监督约束。在某些地方，文旅国企的经营自主权极其有限，重大人事、财务、业务决策都需报请地方国资委审批。在国资监管过严且缺乏专业运营能力的情况下，国企管理层不过是代理人，实际决策权在政府，企业利益与行政命令交织，内在治理高度复杂。这直接削弱了国企履约和经营的稳定性——面对市场合同，企业实际负责人要服从行政指令，“企业人格”不健全，契约精神自然难以贯彻。最致命的是，相关负责人在企业经营遇到困难无法解决问题时，可以向上“甩锅”给政府和机制，还可以往前任甩、向下面甩、向外甩，只有自己反倒无须对经营效果负责。

2、其次，激励错配带来短视行为。由于政企不分，地方国企领导的考核往往取决于行政评价而非市场业绩（当然近几年各地考核重心已经纷纷开始向企业经营方面转变，态势是积极的），激励机制与企业长远发展脱节。一些国企负责人仍然热衷于打着保全“国有资产”的旗号甩锅，宁可项目搁浅、资源闲置，也不愿按照市场化方式与合作方合作共赢，以换取更大长远收益。根源就是“激励”和“风险”评价标准——在扭曲的风险收益观下，“只要不是自己经手的项目，即便死光了，责任也和自己没关系”，局部利益、眼前利益凌驾于整体和长远，契约被视作可以随意变通的工具。对国企管理者而言，守信带来的长期口碑提升，远不如违约所保住的一点既得利益来得直接。激励错配还表现为内部人缺乏创新动力和改革意愿——反正亏损有财政兜底，有体制背锅，有国资委甚至市政府扛着，机制僵化亦无惩戒，导致躺平摆烂、不思进取成为常态。

3、最后，市场排他性扭曲营商生态。地方政府出于对国有资产的偏重，往往将最好的资源项目优先交由地方国企独占经营。各头部文旅城市数十年来核心景区大多掌握在本级地方平台手中，民营和外来资本甚至上一级政府的国有平台仅能涉足边缘领域，利益所在，也属正常。然而这些平台自身文旅资产运营能力有限，又不愿真心引入外部力量合作，导致大量优质资源闲置荒废。在这样封闭的心态下，桂林旅投主要负责人对待合作方的做派也就不足为奇：不论民企、央企甚至区直国企，一律“一视同仁”地坑。地方国企凭借特殊地位形成事实上的垄断，却缺乏相应的服务和创新能力，又排除外来竞争、拒绝外部监督，整个市场环境因而陷入恶性循环——既没有活力，也缺乏信任。

概言之，地方国企机制弊病与营商环境问题互为因果：体制不改，国企行为就难以市场化、契约化，营商环境就难言公平高效；营商环境差又反过来加剧了国企的封闭保守。破解这一困局，唯有针对上述深层症结动真格改革，重塑制度基础，才能还营商环境一片净土。

四、对照：新政下的尴尬冲突

更值得警惕的，这些并非某一个项目的成败，而是地方国企的具体行为，正在与自治区层面明确确立的营商环境治理方向产生结构性偏离。近期，广西自治区党委、政府在多个重要场合反复强调，要在全国统一大市场框架下，坚持“两个毫不动摇”，以更大力度修复政治生态、规范市场秩序、稳定企业预期，尤其把“防止新官不理旧账”“依法保护民营企业合法权益”“破除隐性门槛、促进要素自由流动”作为当前优化营商环境的关键抓手。这一系列表态，传递的并不是简单的政策优惠信号，而是一个更根本的判断：在财政空间收紧、产业转型加速的背景下，地方竞争力的核心不再取决于资源禀赋本身，而取决于规则是否稳定、契约是否可预期、权责是否连续。

正是在这一意义上，桂林旅投所暴露出的多起纠纷问题，显得尤为刺眼。无论是合资公司成立后核心经营权长期不移交，还是既有合作框架因管理层更迭而被整体搁置，本质上都指向同一个风险源——制度承诺缺乏跨周期约束力。当地方国企掌握着核心资源配置权，却无法对历史决策和既有协议承担持续责任时，所谓“全国统一大市场”“要素自由流动”便难以落到实处。企业面对的，不是市场风险，而是规则随人而变的不确定性，这正是当前中央和自治区层面反复强调要着力破除的隐性门槛。

从更宏观的层面看，自治区正在释放的信号非常清晰：投资广西，就是投资一个规则趋稳、预期可守的未来。而现实中的一些具体实践，如果不能及时校正，不仅会消耗单个项目的创新机会，更会在更大范围内削弱政策所努力构建的信任基础。营商环境的竞争，从来不是口号之争，而是“旧账算不算数、合同认不认得”的现实选择。当政策层面的方向已经明确，执行层面的偏差，反而更值得被正视和修正。

五、建设性路径：回到桂林文旅的真实土壤，谈什么才“解得开”

如果把前述问题简单归结为“不讲契约”或“改革不到位”，其实仍然低估了桂林旅游业所处的真实位置。桂林不是一个从零起步的新兴文旅城市，而是中国最早完成景区化、品牌化、全国化传播的老牌旅游目的地之一。从上世纪八九十年代开始，桂林的核心景区体系就已经成型，山水资源的全国认知度极高，客源基础长期稳定，这一历史优势，也在很长一段时间内掩盖了产业结构层面的深层问题。正因为“游客总会来”，桂林旅游业长期更像一个以资源和门票为中心的存量体系，而不是一个以运营能力、内容更新和产业协同为核心的动态产业。这种路径，在过去是优势，但在今天，恰恰成了转型的最大阻力。

第一，桂林旅游真正的风险，不是项目做不成，而是“做一半被冻住”。桂林旅游业的一个典型特征，是核心景区早已高度成熟，新的增长只能来自城市更新、内容更新、业态叠加和体验重构。这类项目几乎无一例外具有投入周期长、见效慢、对连续运营依赖极强的特点。一旦在关键阶段被迫停摆，前期投入不仅难以收回，反而会迅速贬值。桂林过去几十年形成的“资源在、游客在”的惯性，使得对这种“中途失速”的风险缺乏足够敏感度，而市场化团队恰恰最清楚：文旅项目最怕的不是短期亏损，而是规则在项目推进过程中发生变化，这也是很多国内头部垂直业态运营团队到桂林调研后掉头就走的主要原因——“项目太重、周期太长、风险太大”。只有把运营权与项目周期强绑定，而不是与个人或阶段性判断绑定，桂林的创新项目才有可能真正跑完一整圈，才有可能从“旅游”变成“文旅”。

第二，桂林的问题从来不是缺资源，而是“谁来把资源当产业经营”。桂林旅游的前世，更多建立在自然资源的独占性之上；而今天的竞争，早已转向内容、运营和复合消费能力。现实是，优质自然景观在全国范围内并不稀缺，稀缺的是能把景区从“看一眼”变成“多停留、多消费、多传播”的系统运营能力。过去很长一段时间里，桂林旅游人更习惯于“守资源”，而不是“用资源换能力”，这在门票经济时代问题不大，但在新文旅阶段就会形成明显错位。对地方而言，真正的市场化并不是多搞几轮程序，而是承认一个事实：懂山水，不等于懂文旅；会管理资产，不等于会经营体验。如果运营团队始终被当作执行者而非合作伙伴，把着权利和利益而不愿意释放给最懂新一代用户的年轻团队和市场化团队，一旦运营理念与平台预期产生差异，项目就会陷入拉扯，最终消耗掉最宝贵的时间窗口。

第三，桂林文旅错过的，往往不是方向，而是节奏。从全国范围看，桂林并非没有参与新文旅探索。无论是文旅与消费融合，还是数字化、智能化赋能场景体验，桂林都曾站在相对靠前的位置。但桂林文旅的一个反复出现的问题是：创新项目启动得并不晚，却很少能持续推进。文旅创新不同于基础设施建设，它有非常明确的窗口期，一旦被长期搁置，很快就会从“先行探索”变成“普通模仿”。在老牌旅游城市，这种节奏问题尤为致命，因为基础盘越稳，越容易产生“等等看”的心态。但从产业角度看，恰恰是这些被反复搁置的阶段，消耗掉了桂林文旅转型最有价值的机会成本。如何通过机制构建出文旅领域的创新速度是全国文旅行业都面临的一个大挑战也是机会，这需要足够灵活的决策体制机制和容错机制。

第四，桂林真正需要降低的，是“非经营性摩擦”。在文旅行业内部，判断一个地方是否适合长期投入，有一个非常直观的标准：做一个项目，除了经营本身，还要付出多少额外精力去应对不确定性。桂林的现实困境在于，项目推进过程中往往需要反复协调、反复确认、反复解释，外来的投资方、企业家、创业者、运营方不管你是谁，来桂林都得趴着挨个拜码头，因为不知道谁会看你不顺眼背后捅你一刀，而这些大量的无效社交并不直接创造任何体验价值，却极大抬高了整体成本。当这种摩擦成为常态，市场主体自然会调整策略：轻资产、短周期、能退则退。结果是，桂林并不缺项目想法，却始终缺少能沉淀为长期资产的产业成果。

最后，老牌旅游城市的竞争，拼的是“谁能留住人”。桂林文旅的未来，并不取决于是否再造几个景点，而取决于能否形成一个让专业团队、创新项目和新业态愿意长期留下的生态。今天文旅产业的核心竞争力，已经从“资源吸引游客”，转向“制度吸引经营者”。谁能让团队敢于把时间、品牌和职业声誉押在这里，谁才有可能真正完成升级。对桂林而言，这不是理念问题，而是阶段选择问题——是继续依赖过往优势，还是在新周期里，真正完成一次从“资源型旅游城市”向“运营型文旅城市”的转身。

六、地方文旅国企历史遗留项目的结构性解法与保障体系

桂林旅投这样的地方国企所面临的历史遗留问题，并非简单的法律纠纷或个别项目失误，而是一组长期累积的制度性问题叠加在文旅产业特殊运行规律之上的集中体现。实践反复证明，历史项目之所以久拖不决，不是因为问题有多复杂，而是因为缺乏一整套能够“让人敢动手”的结构、制度与资源保障体系。如果仍然在现有框架内零敲碎打、个案处理，问题只会不断复制、不断放大。

1、结构层：先把“清旧账”从“干新事”里剥离出来。

历史遗留问题之所以最难解决，一个最现实的原因在于：它被长期放置在现任班子的日常经营和绩效考核体系之中。任何处理历史问题的行为，都会被理解为“为前任背锅”，从而形成一种理性但消极的选择——不动，反而最安全。

因此，首要的结构性举措，是将所有存量纠纷项目、未履约合同、被诉项目和停摆合资公司，从地方国企的主业体系中整体剥离，设立独立运行的“历史遗留项目清算单元”。这一单元应单独建账、单独核算、单独汇报，其目标只有一个：把旧账算清，而不是创造新业绩。历史项目的处置，不应再与招商引资、新项目落地、年度利润指标捆绑考核，否则解决问题本身就会变成一种风险。在这一结构安排下，对历史项目的判断标准也必须随之简化：不再反复争论当年决策是否正确，而只聚焦三个事实——合同是否合法有效、合作方是否存在实质性投入、问题是否至今仍在被拖延。只要三者成立，就应进入处置通道，而不是继续消耗时间和信用。

2、制度层：给“解决问题的人”一套不会反噬的制度保障。

在实际操作中，许多地方并非不想解决历史问题，而是担心“一案一议、全面失控”。因此，制度设计的核心，不是追求完美结果，而是建立可预期、可复制、可免责的处理机制。

首先，应对历史项目进行系统分类，至少分为三类：一类是具备继续推进价值的项目，通过补齐权责、恢复经营权，推动项目重启；二类是已无继续价值但投入边界清晰的项目，通过结算和退出机制，尽快了断；三类是纠纷过深、对立严重的项目，明确进入司法路径，不再反复释放合作信号。关键不在于结果偏向哪一方，而在于所有项目必须有一个确定结局，而不是长期悬置。

更重要的是，要为现任管理层建立清晰的免责边界。这不仅是制度问题，更是执行前提。对历史项目的和解、调解、解散、资产处置，只要满足合法合规、不明显损害国有资产、有第三方评估意见、有集体决策记录等基本条件，就应明确属于“风险处置行为”，而非新增经营决策，原则上不追究经营责任。没有这一制度兜底，任何“解决历史问题”的要求，最终都会败给拖延。

3、落地层：业务、财务、法律、人事四类问题如何真正解开。

从实操角度看，历史遗留项目的处置，至少同时涉及四个层面的难题，每一层都需要对应的资源与政策保障，否则任何方案都难以落地。

在业务层面，最大的风险不是判断错误，而是长期不判断。大量文旅项目并非完全失败，而是卡在“没权、没授权、没边界”的状态，既无法融资，也无法运营。对具备继续价值的项目，首要任务不是追加投入，而是一次性明确一体化经营权、经营范围和项目周期；但是，对有机会盘活的项目的追加投资，风险责任应远低于新立项的投资决策事项考核，应鼓励用较少的追加投资盘活存量项目，而不是对新增项目的投资给与更高评价标准；对不再符合方向的项目，则应尽快结算退出，避免继续消耗，对认定亏损的责任界定和考核标准应当予以明显降低，鼓励将半拉子工程作为政绩考核重心。文旅产业最忌讳的不是试错，而是项目长期半死不活。

在财务层面，问题的本质不是有没有钱，而是账能不能算清、亏能不能确认。历史项目普遍存在账实不符、沉没成本高的问题，必须通过专项审计和资产评估，区分哪些损失属于市场风险，哪些属于制度性违约成本，并允许一次性确认、集中出清。为此，应设立专项风险准备或处置资金池，将历史风险成本与当期经营绩效明确区隔，否则财务系统本身就会成为拖延的温床。

在法律层面，核心障碍不在于有没有理，而在于谁敢签字、如何签字不被追责。应通过会议纪要或专项指引形式，明确依法解决历史遗留问题不视为违规决策，为执行者解除后顾之忧。另外，一定要设置对国企主要负责人和法律顾问在任期间公司涉诉事项数量和金额的考核，杜绝其主要负责人意图将所有决策责任甩给法院的侥幸心理，同时强调，国企法律顾问或律师的主要职责是降低国企风险，不是鼓励国企打更多官司，当所有国企法务抱着有罪推论主导国企对外合作时，合作早晚都会进入拉扯内耗状态。

在人事层面，必须正视一个现实：历史问题是高风险、低回报事务，如果没有明确授权和激励，最理性的选择永远是什么都不做。应设立专项负责人或专班，给予清晰授权和跨部门协调能力，并在干部考核中明确：依法、合规解决历史遗留问题，本身就是重要的履职行为和加分项。不给人退路，就没人往前走。

历史遗留问题，本质是一张必须结清的信用账本。结得越早，成本越低；拖得越久，代价越大。对桂林而言，真正的转型起点，不在于再上一个新项目，而在于把旧账算清、把规则立住、把信任修回来。只有当市场看到一个地方有能力、也有意愿为过去的承诺负责，新的合作、新的模式和新的机会，才可能真正出现。

从“合作梦”破碎到“官司潮”涌现，我们看到的是信任的流失和规则的失守。站在2026年的门槛回望，中国文旅产业正经历一场静水深流的结构性转向。文旅产业已经全面进入“长周期运营时代”。桂林所呈现出的困境，并非孤例，在丽江、张家界、黄山等资源型目的地均以不同形式出现；而一些相对成功的城市也反复证明，机制一旦校准，路径并非不可逆。新文旅时代真正的分水岭，不在于是否转型，而在于是否愿意为转型付出制度层面的确定性。

在资源高度集中的目的地城市，地方国企事实上已经成为区域营商环境的“本体”。它不再只是项目参与方，而是连接资源、市场与制度的关键接口。国企究竟是一堵墙，还是一座桥，市场早已在用脚投票。资源可以复制，政策可以学习，但信任无法速成。愿2026年的中国文旅产业，少一些摇摆与消耗，多一些确定与兑现；少一些“先合作再翻脸”，多一些把规则当底线的敬畏。